פסק-דין בתיק עת"מ 15872-03-12

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית המופנית נגד החלטתו של משיב 2, המפקח על התעבורה במשרד התחבורה, להעניק למשיבה 3, חברת לימון ב.ע. שירותי תחבורה בע"מ, רישיון להפעלת קו שירות למוניות במק"ט 5210. על-פי תיקון לפקודת התעבורה [נוסח חדש] משנת 2006, מוסמך המפקח על התעבורה (להלן גם - המפקח) להעניק רישיון כאמור רק לתאגיד אשר הגיש בקשה מתאימה במועד הקבוע לכך, שחל בשנת 2006, ואין חולק כי משיבה 3 לא הגישה בקשה כאמור. אולם, הרישיון הנ"ל ניתן למשיבה 3 על-סמך "אישור עקרוני" לקבלת הרישיון, שהנפיק המפקח על התעבורה בשנת 2006 לידי חברת ניו-ליין שרותי מוניות בע"מ (להלן - ניו-ליין), אשר הגישה בקשה מתאימה במועד ועמדה בתנאים לקבלתו, ולימים אישור עקרוני זה הועבר לידי משיבה 3, כדלהלן: ניו-ליין מכרה את האישור העקרוני שניתן לה בשנת 2006 לחברת אגד החזקות בע"מ (להלן - אגד), באישור המפקח על התעבורה; ובשנת 2011 אישר המפקח את העברתו של האישור העקרוני מידי חברת אגד - למשיבה 3. אין חולק כי בפועל קו השירות לא הופעל כלל, בין על-ידי ניו-ליין ובין על-ידי אגד; זאת, עד לחודש פברואר 2012, אז החלה משיבה 3 להפעיל את הקו.

2.         העותרת, חברת הוד מוניות בע"מ, הגישה אף היא בקשה להפעיל את קו המוניות הנ"ל בשנת 2006, במקביל לבקשתה של חברת ניו-ליין, אולם בקשתה של העותרת נדחתה, הואיל ולא עמדה בתנאים הנדרשים. בעתירה דנן מלינה העותרת נגד ההחלטה להעביר את האישור העקרוני להפעלת מק"ט 5210 מידיה של אגד לידי משיבה 3, וכן נגד ההחלטה להעניק למשיבה 3 רישיון להפעלת המק"ט; וטוענת, כי ההחלטות התקבלו בחוסר סמכות, כי יש לבטלן וכי בנסיבות העניין יש להורות על הענקת הרישיון לעותרת.

רקע עובדתי

החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 64), התשס"ה-2005

3.         בשנת 2006 נכנסה לתוקפה רפורמה שהחיל משרד התחבורה על ענף מוניות השירות, במסגרת הוראות חדשות שנוספו לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה או הפקודה), בהתאם לחוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 64), התשס"ה-2005, כפי שהתקבל בכנסת ביום 30.3.05 (להלן - תיקון 64). תיקון חקיקתי זה, בצד התקנות שהותקנו מכוחו בתקנות התעבורה (תיקון מס' 12) מיום 18.8.05, ביקש להסדיר את הפעילות בענף מוניות השירות, ואת הדרכים למתן רישיונות ואישורים לקווי מוניות. הרפורמה נועדה לווסת את מספר הקווים ומכסת מוניות השירות שבהם, לצמצם את הפעילות הבלתי חוקית בענף מוניות השירות, ולהסדיר באורח חוקי את פעילות קווי השירות, אגב שיפור רמת השירות והמחויבות של ספק השירות לציבור (על תכליתה של הרפורמה ראו: בג"ץ 153/06 מוניות קו 2 - אחדות שעריה נ' משרד התחבורה (28.8.06); ועע"מ 8291/07 השרון שרות טקסי בע"מ נ' נבון, ממונה תכנון תחבורה ציבורית במחוזות תל אביב (20.10.10)).

            במסגרת הרפורמה נקבע, כי החל מיום 12.4.06 יבוטלו כל הרישיונות שניתנו בעבר להפעלת קווי שירות, וכי ממועד זה יונפקו רישיונות חדשים אך ורק לתאגידים שיגישו בקשה ויעמדו בתנאים שנקבעו בתיקון החקיקתי. כך נקבע, כי בתום שלושה חודשים מיום פרסומו של תיקון 64 (להלן - המועד הקובע), יפרסם המפקח על התעבורה רשימת קווי שירות שלגביהם יינתנו רישיונות לפי ההסדר החדש, וכן יפורסמו המספר המקסימאלי והמינימאלי של רישיונות לנסיעות שירות שיינתנו לגבי כל קו (סעיף 14טז(א) לפקודה). לשר התחבורה ניתנה הסמכות להרחיב את רשימת הקווים על-ידי הוספת קווי שירות נוספים, אם ראה כי ראוי לעשות כן (סעיף 14טז(ג)).

4.         התיקון החקיקתי הורה, כי לאחר פרסום רשימת קווי השירות כאמור, תוגשנה למפקח על התעבורה בקשות לקבלת רישיונות, מטעם תאגידים המעוניינים להפעיל את קווי השירות, זאת, ככלל, בתוך חצי שנה מהמועד הקובע (סעיף 14יז). אופן הגשת הבקשה הוסדר בתקנה 495 לתקנות התעבורה, תשכ"א 1961 (להלן - תקנות התעבורה), שבה נקבע כי על המבקש לצרף לבקשתו, בין-השאר, תעודת התאגדות, אישור עו"ד או רו"ח בדבר בעלי המניות בתאגיד, פירוט המוניות שיעמדו לרשות המבקש, אישור מאת הרשות המקומית בדבר הגשת בקשה לאישור תחנות מוצא ויעד, אישור הרשות המקומית לגבי מקומות חניה וכן ערבות עצמית. אופן ההכרעה בין הבקשות שהוגשו לפי הרפורמה, נקבע בתקנות 496-495 לתקנות התעבורה. בסעיף 14ח לפקודה נקבע, כי ניתן להפעיל קו שירות למוניות רק בהתאם לרישיון שניתן מאת המפקח על התעבורה לתאגיד שהגיש בקשה במועד המתאים ואשר עמד בתנאים המנויים בסעיף זה, ובכללם - המבקש הוא תאגיד שמטרתו העיקרית היא הפעלת קו שירות למוניות; הוא התקשר עם 15 מוניות לפחות; התאגיד או בעל שליטה בו לא הורשעו בעבירה שבעטייה אין זה ראוי להעניק לו את הרישיון; הרשות המקומית הרלבנטית אישרה את תחנות היעד והמוצא בקו השירות למוניות שלגביו מבוקש הרישיון; לרשות המבקש עומד מקום חניה מתאים לחניית המוניות, בסמוך לתחנת המוצא או היעד; והוא הוכיח קיומם של תנאים ואמצעים הדרושים להפעלתו של הקו.

בנוסף, על-פי התיקון לפקודת התעבורה, רישיונות יינתנו למבקשים העומדים בתנאים המפורטים לעיל לזמן קצוב בלבד, ותוקפם יפוג ביום ה-31 בחודש דצמבר בשנה שבה ניתנו, אולם ניתן יהיה לחדשם לתקופות נוספות שלא תעלנה על שנה בכל פעם (סעיף 14טו(ב)). כמו-כן, נקבעה בגדר הרפורמה סמכותו של המפקח על התעבורה לבטל, להגביל או להתלות, רישיון שניתן לקו שירות או לנסיעת שירות (סעיף 14יג(א)-14יג(ב)). עוד נקבע, בסעיף 14יב לפקודה, כי רישיון קו שירות ורישיון לנסיעת שירות אינם ניתנים להעברה ללא היתר מהמפקח על התעבורה; זאת, כדי "למנוע מצב שבו הרישיונות הניתנים לפי הסימן המוצע יעברו להיות בבעלותם של מי שאינם עומדים בתנאים הקבועים בו לקבלתם" (דברי הסבר להצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 64) (רישיונות להפעלת מוניות בקו שירות ולנסיעת שירות), התשס"ה-2004, ה"ח 136).

            יובהר, כי הסדר הענקת הרישיון לפי סעיפים אלו, הוא זמני, שכן נקבע בסעיף 14טו(א) לפקודה, כי רישיונות לפי הרפורמה כאמור יינתנו לגבי התקופה שחלה במועד הקובע ועד ליום 31.12.10 בלבד; ובהתאם לסמכותו לפי סעיף 14טו(ג), האריך שר התחבורה את המועד האמור עד ליום 31.12.11 (תקנות התעבורה (הארכת תקופת הרישיונות לקו שירות ולנסיעות שירות) התשע"א-2010, ק"ת 6940).

5.         עד כאן המצב המשפטי נכון למועד קבלת ההחלטה נושא העתירה, אשר ניתנה ביום 7.4.11. בצד זאת יוער, כי ביום 1.1.12 נכנס לתוקפו החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 106), התשע"ב-2012 (להלן - תיקון 106), אשר יש בו כדי לשנות מההסדר הנ"ל. כאמור בדברי ההסבר לתיקון זה, מטרתו היא להאריך את תחולתו של הסדר מתן הרישיונות מכוח תיקון 64 לפקודה, אשר הוגבל כאמור עד ליום 31.12.11, בתקופה נוספת, וכן לשנות ולהוסיף הוראות בהסדר זה, תוך יישום לקחים שהופקו מהפעלתו (דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 107), התשע"ב-2010, ה"ח 678; להלן - דברי ההסבר). כפועל יוצא, קובע כיום סעיף 14טו לפקודת התעבורה, כי ההסדר הקבוע בפקודה יחול עד ליום 31.12.13, אולם ניתן להאריכו בכפוף לתנאים המנויים בסעיף, עד ליום 31.12.16. כמו-כן, נוספה סמכותו של המפקח על התעבורה לשלול מתאגיד את הזכות שניתנה לו לרישיון לקו שירות (במובחן מסמכותו של המפקח לבטל רישיון), אם הלה לא מימש אותו, ולא הוכיח כי אי-המימוש נבע מטעמים שאינם קשורים בו. בנוסף, נקבעה בגדר התיקון החדש סמכותו של המפקח על התעבורה לערוך שינויים ברשימת קווי השירות שפורסמה לאחר תיקון 64 (שמעתה מכונה - הרשימה הראשונה); וכן נקבעה בסעיף 14טז(ד) לפקודה סמכות המפקח לפרסם רשימת קווים נוספת, בתוך שנה מיום פרסום התיקון, שיכללו בה קווים שפורסמו בגדר הרשימה הראשונה אך לא ניתנו לגביהם רישיונות, או שהזכאות לרישיונות לגביהם נשללה (אשר מכונה כיום בפקודה - הרשימה השנייה). תיקון זה, כאמור, אינו חל בתקופה שבה ניתנה ההחלטה נושא העתירה דנן.

קו שירות המוניות מק"ט 5210

6.         כחלק מיישום תיקון 64 לפקודה, פורסם קו השירות לפי מק"ט 5210, שמסלולו מתחיל בבית-החולים בילינסון בפתח-תקווה ומסתיים בדולפינריום בתל-אביב. העותרת, אשר הפעילה בעבר קו שירות מוניות ללא רישיון במסלול זה, הגישה בקשה לרישיון להפעלת הקו הנ"ל, אולם בקשתה נדחתה, היות שלא עמדה בתנאים הנדרשים לפי הפקודה והתקנות לצורך קבלת רישיון כאמור. לאחר הליך בדיקת הבקשות, הוחלט להעניק לחברת ניו-ליין אישור עקרוני לקבלת הזכות להפעיל את מק"ט 5210, שכן הייתה היא המבקשת היחידה אשר עמדה בתנאי הסף לגבי מק"ט זה. יוער, כי המונח "אישור עקרוני" נעדר בסיס סטטוטורי, ואינו מופיע בפקודת התעבורה או בתקנות. משמעות האישור, כפי שעולה מכתב-התשובה של המדינה, היא שבמועד בדיקת הבקשות עמדה הבקשה שהגישה ניו ליין בדרישות תקנה 495 לתקנות התעבורה, וכי תקום לה הזכות לקבלת רישיון להפעלת הקו, רק במועד שבו תעמוד בתנאי הסף שנקבעו על-פי סעיף 14ח לפקודה.

7.         על-אף ההחלטה להעניק לניו-ליין אישור עקרוני כאמור, האישור לא הונפק לה בפועל, עקב צו ביניים שאסר על כך, ואשר ניתן במסגרת עתירה מינהלית שהגישה העותרת, נגד ההחלטה לדחות את בקשתה לקבלת רישיון כאמור וכן נגד ההחלטה לאשר את בקשתה של ניו-ליין (עת"מ 654/06 חברת מוניות הוד בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה (15.6.08); להלן - העתירה הראשונה). מפסק-הדין בעתירה הראשונה נתחוור, כי במהלך שנת 2006, ועוד בטרם אושרה בקשתה של חברת ניו-ליין כאמור, התחייבה האחרונה להעביר לידי אגד, באמצעות גורם מתווך, את זכותה להפעיל את קו השירות לפי מק"ט 5210, ככל שאכן תזכה בכך. מכל מקום, מרבית טענותיה של העותרת בגדר העתירה הנ"ל - נדחו, אולם העתירה התקבלה במובן זה, שבית-המשפט הורה למשיב לשקול, במסגרת סמכותו לפי סעיף 14ח(ד) לפקודת התעבורה, האם יש מקום להימנע מלתת לניו-ליין את הרישיון לקו השירות במק"ט 5210 בשל שיקולים של קידום התחרות, נוכח העובדה שאגד היא זו שעתידה להפעילו. משחלף המועד להגשת ערעור על פסק-הדין בעתירה הראשונה, הגישה העותרת בקשה לבית-המשפט העליון להארכת מועד להגשת הערעור; אולם בקשתה נדחתה, בהחלטה מיום 4.11.08 (בש"ם 7538/08 חברת מוניות הוד בע"מ נ' מדינת ישראל משרד התחבורה), וערעור שהוגש על החלטה זו - נדחה אף הוא, בפסק-דין מיום 7.12.08 (בש"א 9938/08 חברת מוניות הוד בע"מ נ' מדינת ישראל משרד התחבורה).

בין לבין, בעקבות פסק-הדין בעתירה הראשונה הודיע המשיב לאגד במכתב מיום 13.11.08, כי הפעלת קו השירות על-ידה אושרה; וכי היא נדרשת למלא אחר התנאים לקבלת רישיון להפעלת הקו.

אין חולק, כי בפועל לא הופעל הקו על-ידי ניו-ליין או על-ידי אגד. העותרת טוענת, כי פנתה בעניין זה טלפונית למשרד התחבורה, וביקשה לברר מהי המדיניות שאותה מיישם המשרד לגבי קווים שלא הופעלו. בתשובה נענתה היא, כך על-פי כתב העתירה, כי אין מדיניות מוסדרת בנדון, וכי הוחלט לאשר את הארכת הפעלתם של קווי השירות עד לשנת 2016.

8.         בשנת 2011 מכרה אגד את הזכות להפעיל את קו השירות במק"ט 5210 למשיבה 3. בהחלטתו מיום 7.4.11, אישר משיב 2 את ההעברה הנ"ל, בכפוף לעמידתה של משיבה 3 בכל התנאים הנדרשים לצורך קבלת הרישיון להפעיל את הקו בפועל; ולימים ניתן למשיבה 3 רישיון כאמור לשנת 2012.

            ביום 31.8.11 פנתה העותרת למשרד התחבורה, והלינה על העברת קו השירות לידי משיבה 3, לאחר שנודע לה על כך עקב מודעה שפרסמה משיבה 3 בעיתון, אודות הפעלת הקו על-ידי האחרונה. העותרת טענה, כי היה על המפקח להפעיל סמכותו לפי הפקודה ולבטל את האישור העקרוני שניתן לגבי הקו האמור, שעה שזה לא הופעל כלל מתחילת הרפורמה; וכי העברת הזכות להפעלת מק"ט 5210 לידי משיבה 3 ומסירת הרישיון לידיה, נוגדת את תכלית תיקון 64 ומאפשרת מסחר ברישיונות גם לגורמים שלא הגישו בקשות מתאימות במועד שנקבע לכך בפקודה. העותרת פנתה במכתבים נוספים גם ביום 16.10.11 וביום 7.3.12, שבהם חזרה על הטענות האמורות, ואף ביקשה מידע הנוגע לזכייתה של ניו-ליין כאמור ולהחלטות בדבר אישור העברת הזכות להפעיל את המק"ט לגורמים אחרים. משלא נענו פניותיה של העותרת, פנתה היא לבית-המשפט בעתירה דנן, ביום 11.3.12.

טענות הסף